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拜登氣候新政到底可以走多遠?

拜登氣候新政到底可以走多遠?

2021年04月22日 12:26 來源:中國新聞網參與互動參與互動

  (東西問)拜登氣候新政到底可以走多遠?

  中新社北京4月22日電 題:拜登氣候新政到底可以走多遠?

  作者 李俊峰(國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心研究員)

  4月22日是世界地球日,美國主辦的“領導人氣候峰會”登場。中國國家主席習近平將以視頻方式出席并發表重要講話。

  一周前,中國氣候變化事務特使解振華同美國總統氣候問題特使約翰·克里在上海舉行會談,中美達成應對氣候危機聯合聲明。

  這是特朗普宣布退出《巴黎協定》4年之后,美國重回應對氣候變化“國際舞臺”的標志。美國總統拜登的氣候新政似乎已經邁出第一步。

  拜登氣候新政到底能夠走多遠?它會對全球應對氣候變化進程產生什么樣的影響?

李俊峰。本人供圖
李俊峰。本人供圖

  國際社會期待拜登氣候新政

  自1992年6月《聯合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)簽署以后,全球應對氣候變化在《京都議定書》《巴厘路線圖》等標志事件中磕絆前行。

  2009年11月,剛任職不到一年的美國總統奧巴馬被授予諾貝爾和平獎。國際社會寄望于這能使奧巴馬采取積極的態度應對氣候變化。奧巴馬在其第二個任期期間,聯合中國、法國,以及歐盟等主要利益相關方達成一攬子解決全球氣候變化問題的《巴黎協定》并推動其在2016年生效。

  但是好景不長。2017年出任美國總統的特朗普,全面推翻了奧巴馬苦心經營的一系列政策措施,宣布退出《巴黎協定》。美國的退出雖然對協定生效和進程沒有產生根本影響,但還是對全球應對氣候變化問題的步調產生了干擾。

  因此,國際社會對拜登的氣候新政充滿期待,甚至有許多機構為拜登的氣候新政勾勒了藍圖。其中最著名的是世界資源研究所(WRI),向拜登建言實施十大氣候行動。

當地時間2021年2月4日,美國芝加哥,當地迎來暴雪,氣溫降至冰點以下。
當地時間2021年2月4日,美國芝加哥,當地迎來暴雪,氣溫降至冰點以下。

  雄心勃勃的拜登氣候新政

  拜登氣候新政的主要亮點是統籌國內外氣候行動。他邀請聯邦環保局前局長吉娜·麥卡錫擔任國家氣候政策協調員;組建白宮內部的氣候政策辦公室,力邀前國務卿約翰·克里擔任氣候變化特別總統特使的新職務,負責美國國際氣候政策的發展。由麥卡錫和克里主持的國家氣候工作組將協調整個拜登政府的氣候政策,并確保將應對氣候變化的工作納入國內和國際政策的各個方面。

  就美國國內而言,拜登新政提出了到2035年實現100%的清潔電力,到2035年只能銷售100%的清潔汽車,2040年或之前實現卡車和公共汽車凈零排放,以及削減油氣開采活動中的甲烷排放。

  就國際而言,拜登主持在線氣候領導人峰會,標志著美國政府重新參與國際氣候治理。氣候領導人峰會召集世界各國領導人,在第二十六屆聯合國氣候大會(COP26)之前有機會討論氣候問題。

  據稱,拜登還可能會在4月22日的峰會上更新美國國家自主貢獻(NDC),承諾到2030年將碳排放量與2005年相比減半(奧巴馬政府時代其目標是2025年與2005年相比減少28%),進一步提高減排的力度。

  盡管拜登的氣候新政還只是初露端倪,但是這些新的內容相比特朗普時期,已有顯著進步。

資料圖:美國國會大廈。
資料圖:美國國會大廈。

  拜登氣候新政到底可以走多遠?

  拜登提出了雄心勃勃的氣候新政,但新政究竟能走多遠還是未知數,這是由美國的政治制度決定的。美國相對分散的權力結構是拜登氣候目標實現過程中的一個關鍵難點。

  拜登政府至少要在三個不同層面應對權力分散問題:

  一是美國的“三權分立”制度使得擁有行政權的拜登及其領導的聯邦政府在推動應對氣候變化問題時需要與國會兩院(擁有立法權)和最高法院(擁有司法權)步調一致。

  目前,國會兩院都由拜登所在的民主黨掌控,但其在參議院僅占簡單多數,若想在氣候立法方面有所作為,則需要爭取至少10名共和黨參議員的支持。

  最高法院方面,9個大法官席位中有多達6名保守派,而保守派法官通常在氣候變化相關訴訟起負面作用。

  二是美國的聯邦制使得權力分散在聯邦政府和州政府,甚至于地方(縣、都市區)政府之間,聯邦政府在氣候變化問題上不能完全左右州政府和地方政府。

  在特朗普政府時期,這一權力分散機制保證了即便特朗普宣布退出《巴黎協定》,減排行動仍能在西海岸、新英格蘭地區等州中開展。

  但是,在拜登政府任期中,它也將導致聯邦的氣候變化行動無法深入到一些“深紅”的保守州。如果拜登想在氣候問題上有作為,需要努力在多個層級上與共和黨合作。

  三是美國聯邦政府內部的權力也是分散的,拜登的決策并不能直接領導所有聯邦機構。

  美國聯邦政府中,一些獨立機構的行政官員任免并不受總統的直接領導。此次美國郵政總局的車輛采購政策與總統意見相悖就是一個典型的例證。拜登的政策目標想要在美國郵政總局這樣的聯邦政府獨立機構中實現,需要間接地通過任命董事會成員等類似形式完成,這無疑需要更多時間,并會經歷兩黨間的進一步博弈。

當地時間4月18日,美國加州海邊大風卷起沙土,游客在漫天黃沙中出行。
當地時間4月18日,美國加州海邊大風卷起沙土,游客在漫天黃沙中出行。

  美國:“兩次逃婚”

  如果把全球應對氣候變化的國際合作,比喻為戀愛走向婚姻過程的話,美國就是“戀愛”的熱衷者和“結婚”的逃避者。

  在推動《公約》《京都議定書》達成的過程中,美國都在其中發揮了主導和引領作用,但是履行具有法律約束力的《京都議定書》時美國出現了第一次“逃婚”,拒絕簽署。

  在推動《巴黎協定》達成和生效之后,美國選擇了再一次“逃婚”。雖然兩次變故措辭不同,但其本質是不愿意履行對排放大國(亦稱新興大國)沒有排放約束力的國際義務。

  美國的退出,推動了中國、印度、巴西和南非等基礎四國的減排承諾,也推動了《巴黎協定》和碳中和的進程。這次美國拜登政府重返《巴黎協定》還會對新興大國做出何種要求,人們拭目以待。

  不過,不論美國政府如何選擇,不論是克林頓和奧巴馬政府的積極,還是小布什、特朗普時代的消極,美國的經濟體系還是在按照低排放發展的軌跡前進。

  小布什時代美國的二氧化碳排放達到了峰值,并開始快速下降。奧巴馬執政的8年間,美國二氧化碳排放減少了9.8%。由于特朗普的消極,美國減排量雖未完成其承諾的2020年比2005年減排17%的目標,但是還是與2005年相比減少15.5%。

資料圖:美國總統拜登就職后簽署一系列文件。
資料圖:美國總統拜登就職后簽署一系列文件。

  拜登氣候政策的全球影響

  其實,無論拜登的氣候新政在美國能夠走多遠,它都不會改變全球走向低碳的趨勢。

  在美國退出《巴黎協定》的4年中,盡管進程緩慢,但是,由于碳中和的技術路線已經基本確定,世界各國正在就碳中和問題邁出決定性的步伐。

  2020年7月歐盟宣布2050年前實現碳中和,9月中國宣布碳中和目標,10月日本和韓國也宣布了碳中和目標。

  加上此前已經宣布碳中和的英國、加拿大、南非、墨西哥等國,以及準備在春末夏初宣布碳中和的美國。世界上主要的經濟體(約占全球GDP的75%)已經宣布走向碳中和,人類開始進入一個低排放發展的新時代。

  對于這個新時代,有些人稱之為第四次工業革命,也有人稱之為人類從工業文明走向可持續發展,或者是走向生態文明的新時代。稱謂無關緊要,大家都在做同一件事情,也就是實現從資源依賴走向技術依賴的低排放發展轉型。

  在這一進程中,國家和企業只有兩種選擇,一種是主動應對,引領碳中和的進程;一種是消極應對,被迫接受碳中和的過程。

  有些企業選擇成為引領者,如蘋果公司和大眾汽車。前者要求生產過程的每一個環節都要實現碳中和,包括為其提供零部件和集成服務的企業也要實現這一目標。后者在德國政府提出碳中和之后,則要求為它提供鋼板、輪胎和裝飾材料的企業也要制定碳中和方案。

  在這些引領者的帶動下,全球數十個國家、幾百個城市、幾千家企業提出了不同階段實現碳中和的目標,成為全球碳中和的先行者,一場碳中和為目標的競賽大幕已經拉開。

  這場競賽將推動全球出現綠色低碳的發展方式、生活方式和能源系統,從而走向可持續發展之路。(完)

  李俊峰,國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心首任主任、學術委員會主任,中國能源研究會可再生能源專業委員會主任委員,第九屆扎耶德未來能源終身成就獎獲得者。

【編輯:周馳】
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